30.11.2010

EUROPA-CAFÉ: EIN JAHR EU-VERTRAG

Vor einem Jahr trat der Vertrag von Lissabon in Kraft. Wurde die EU dadurch handlungsfähiger, vor allem im Krisenfall? Wie haben sich Ratspräsident Herman van Rompuy oder EU-Außenministerin Catherine Ashton profiliert? Die Verfassungs- und Europarechtsexperten Stefan Griller, Walter Obwexer und Thomas Eilmansberger präsentieren das Buch „Rechtsfragen der Implementierung des Vertrags von Lissabon“, erschienen im Springer Verlag.

Europäische Finanzkrise und Bewältigungsmechanismen

Größere Handlungsfähigkeit, aber Defizite jenseits des Vertrages von Lissabon

Mit dem Vertrag von Lissabon hat die Europäische Union spät aber doch das Versprechen, der Union größere Handlungsfähigkeit zu verleihen und auf eine neue demokratische Grundlage zu stellen, eingelöst.  Doch die Finanz- und Wirtschaftskrise des Jahres 2010 hat ein gravierendes Defizit dieses Vertrages entlarvt: weder der Konvent noch die Regierungskonferenzen haben die Frage einer europäischen Wirtschaftspolitik gelöst und weiterhin auf die wirtschaftspolitische Koordination der Mitgliedstaaten gesetzt.  Plötzlich wurde ein Rettungspaket für Griechenland und damit der Bruch des „no-bail-out“-Tabus (Artikel 125 AEUV) notwendig, während mit der Diskussion über die damit ins Auge gefassten fiskal- und wirtschaftspolitischen Konsequenzen für die „geretteten“ Staaten auch jene über eine neuerliche Vertragsänderung wieder aufflammte.

Europäische Wirtschaftspolitik

Die in den Vertragsverhandlungen vermiedene Frage einer europäischen Wirtschaftsregierung wird nun durch den Europäischen Rat beantwortet. Dies ist eine Forcierung des Intergouvernementalismus, während die Kommission noch stärker als bisher zu dessen Erfüllungsgehilfen degradiert wird. Die Einrichtung eines „europäischen Semesters“, demzufolge die Mitgliedstaaten ihre Budgetpläne auf europäischer Ebene zur Diskussion stellen müssen, bevor sie diese den nationalen Parlamenten vorlegen, ist ein Eingriff in deren Budgethoheit. Diese Maßnahme kann die Spielräume der nationalen Parlamente massiv einschränken, indem sie vor vollendete Tatsachen gestellt werden. Was budgetpolitisch wünschenswert erscheinen mag, ist verfassungsrechtlich problematisch. Nicht zuletzt hat die Europäische Union eine Reihe von Finanzmarkt-Aufsichtagenturen errichtet, die in zweierlei Hinsicht kritisch betrachtet werden müssen: erstens ersetzen die europäischen Agenturen nicht die nationalen, die weiterhin bestehen bleiben, und daher eine enge und aufwändige Kooperation und Abstimmung notwendig machen; zweitens beruhen solche Agenturen, die vor allem mit Argumenten der Unabhängigkeit und Effizienz konstruiert werden, auf unzureichenden demokratischen Grundlagen.

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

Die Institution des Hohen Vertreters der EU für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – vulgo: EU-Außenminister – wurde durch den Vertrag von Lissabon völlig neu gestaltet, sie ist eine der innovativsten Neuerungen des Vertrags. Im Versuch, das auswärtige Handeln der EU kohärenter und besser sichtbar zu machen – die berühmte europäische Telefonnummer, die der US-Außenminister wählen könnte, wenn es dringend ist – wurde eine Organidentität geschaffen: Der Außenminister bzw derzeit: die Außenministerin, Lady Catherine Ashton, ist gleichzeitig Vorsitzende des Rates auswärtige Angelegenheiten (also aller Außenminister der EU-Mitgliedstaaten), und Vizepräsidentin der EU-Kommission, sie trägt den berühmten Doppelhut. Aber nicht nur das: sie „vertritt“ die EU auf dem Gebiet der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, und das neben dem Präsidenten des Europäischen Rates, der dies „auf seiner Ebene“ ebenfalls macht, und gleichzeitig führt sie die Beschlüsse des Rates der Außenminister durch, ist diesem also untergeordnet.

Spätestens auf den zweiten Blick erkennt man: das ist – im Versuch, Kohärenz personell herzustellen, wo sie konzeptuell fehlt – ein Himmelfahrtskommando mit dem Risiko, zwischen den „Fronten“: Europäischer Rat, Rat, und EU-Kommission aufgerieben zu werden. Um ein Haar, und dies wird im von Eilmansberger/Griller/Obwexer herausgegebenen Band zum Vertrag von Lissabon eindrucksvoll und mit Insiderwissen dargestellt, wäre dies bei der ersten großen institutionellen Aufgabe: der Schaffung eines Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) auch passiert.

Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD)

Der EAD soll die Hohe Vertreterin unterstützen, und setzt sich dabei aus Mitarbeitern des Generalsekretariats des Rates, der Kommission und der diplomatischen Dienste der Mitgliedstaaten zusammen. Errichtet wird der EAD durch Beschluss des Rates, der allerdings einen Vorschlag der Hohen Vertreterin sowie die Zustimmung der EU-Kommission bedarf. Das Europäische Parlament muss zwar bloß angehört werden, was sein Gewicht aber vor dem Hintergrund der nunmehrigen Budgethoheit („wer zahlt schafft an“) nur unwesentlich reduziert. Das sind sozusagen die ausformulierten Details des Himmelfahrtskommandos.

Eine Zeit lang hatte es denn auch den Anschein, als würde das Unternehmen mit Getöse scheitern und überhaupt kein funktionsfähiger EAD entstehen. Dann aber, zu Beginn des vergangenen Sommers, stand der Beschluss des Rates fest. Und auch wenn noch nicht alle Hindernisse überwunden sind – nicht zuletzt weil sich die Bestellung der neuen Leiter der EU-Delegationen bei Drittländern und Internationalen Organisationen verzögert – ist dieser Beschluss doch ein sehr bemerkenswerter weiterer Beleg für die Fähigkeit der EU, in schwierigen Situationen kreative neue Lösungen zu finden. Der EAD setzt sich nun tatsächlich sozusagen drittelparitätisch aus Beamten des Ratssekretariats, der Kommission und der Mitgliedstaaten zusammen, denen gar nichts anderes übrig bleibt als täglich konstruktiv zusammenzuarbeiten. Und siehe da, es scheint zu funktionieren, sogar die speaking-notes für Lady Ashton werden „institutionenübergreifend“ formuliert. Es kann der Union nur guttun, dass hier „institutionelle Animositäten“ zwangsweise überwunden werden.

Freilich ist noch nicht alles ausgestanden: durch den Streit über das EU-Budget verzögert sich teilweise auch die Bestellung der neuen leitenden Beamten. Das Europäische Parlament versucht auf diese Weise, Mitsprache in der Sache zu bekommen, wo sie im Vertrag nicht vorgesehen ist – historisch betrachtet eine typische Verhaltensweise von Parlamenten.

Insgesamt: man kann nicht sagen, dass die neue Institution bereits in sich gefestigt ist; aber man kann sagen, dass die erste Hürde mit einer bemerkenswerten Kombination aus Pragmatik und Kreativität genommen wurde (wenn auch mit unvermeidlichem Krachen im Gebälk) – durchaus ein Lichtblick in insgesamt turbulenten Zeiten.

Von „Nizza“ nach „Lissabon“:grundlegende Neuerungen für die EU nach einem Jahr Praxis

Errichtung der EU als Internationale Organisation

Die EU wurde als eigenständige Internationale Organisation eingerichtet und sowohl mit völkerrechtlicher als auch mit innerstaatlicher Rechts- und Handlungsfähigkeit ausgestattet. Gleichzeitig wurde der bisherige Aufbau vereinfacht und die komplexe Säulenstruktur –Gemeinschaftsbereich (erste Säule), Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (zweite Säule) und Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (dritte Säule) – aufgehoben. Die solcherart modifizierte EU ist der EG nachgefolgt und hat deren Rechte und Pflichten übernommen. Die EAG besteht hingegen weiter, ist allerdings nicht mehr Teil der EU, bleibt aber – über mehrere Bestimmungen (insb Beitritt, Austritt und Haushalt) – an diese gebunden.

Vorrang des gesamten Unionsrechts

Das in der EU geltende Unionsrecht ist nunmehr zur Gänze – mit Ausnahme der alten Rechtsakte der zweiten und dritten Säule – supranational ausgestaltet. Dem folgend entfalten jene Bestimmungen, die unmittelbare Wirkung entfalten (klar und eindeutig sind und keinen Bedingungen unterliegen), Anwendungsvorrang gegenüber entgegenstehendem nationalem Recht (auch nationalem Verfassungsrecht). Daneben kommt dem gesamten Unionsrecht Vorrang im weiteren Sinne zu. So muss das nationale Recht unionsrechtskonform ausgelegt werden. Des Weiteren muss zur Durchsetzung unionsrechtlich garantierter Rechte in jedem Mitgliedstaat ein effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zu Verfügung stehen. Schließlich haften die Mitgliedstaaten für jene Schäden, die sie Einzelnen in Verletzung des Unionsrechts zufügen. Diese zuvor für das Gemeinschaftsrecht geltenden Grundsätze umfassen nunmehr das gesamte Unionsrecht. Eine Gesamtänderung der Bundesverfassung war damit aber nicht verbunden.

Kompetenzverteilung EU – Mitgliedstaaten

Die vertikale Kompetenzverteilung wurde einerseits durch eine Verbesserung der Kompetenzverteilungs- (Residualkompetenz der Mitgliedstaaten) und Kompetenzausübungs­grundsätze (Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit) und andererseits durch die Festlegung von Kompetenzkategorien (ausschließliche, geteilte und ergänzende Zuständigkeiten) klarer gestaltet. In der Praxis führt insbesondere die ausschließliche Vertragsschlusskompetenz der EU (zB Abkommen über den Datenaustausch, Investitionsabkommen) zu Schwierigkeiten.

Mitwirkung der nationalen Parlamente

Die nationalen Parlamente sind stärker in die Gesetzgebung auf EU-Ebene einbezogen. Von Bedeutung sind diesbezüglich insbesondere die Subsidiaritätsrüge und die Subsidiaritätsklage. In einem Zweikammersystem wie in Österreich hat jede Kammer eine Stimme; die Länder sind unionsrechtlich jedoch nicht verpflichtend einzubeziehen.

Bei der Subsidiaritätsrüge können in Österreich die Länder nach Verfassungsrecht eine Stellungnahme abgeben; diese ist an den Bundesrat zu richten und von diesem zu „erwägen“ (Art. 23 g B-VG).

Bei der Subsidiaritätsklage sind – im Lichte der unionsrechtlichen Vorgaben – Nationalrat und Bundesrat direkt aktivlegitimiert; die Klage wird vom Bundeskanzleramt lediglich übermittelt und ist als Klage des Nationalrates oder des Bundesrates, nicht jedoch als Klage der Republik Österreich anzusehen (Art. 23 h B-VG).

Grundrechtsschutz

Mit der Verankerung der EU-Grundrechte-Charta im primären Unionsrecht wurden nicht nur neue Grundrechte festgeschrieben, sondern auch die bereits bislang als allgemeine Rechtsgrundsätze geltenden Grundrechte sichtbarer gemacht. Der Gerichtshof der EU geht von einem weiten Anwendungsbereich dieser Grundrechte aus (Bindung der Mitgliedstaaten im gesamten Anwendungsbereich des Unionsrechts) und erkennt diesen Grundrechten Drittwirkung zu (Wirkung auch zwischen Privaten). Die EU-Grundrechte sind in Österreich in erster Linie vom VwGH zu schützen. Daraus resultiert in Hinkunft eine Verschiebung der Grundrechtskompetenz vom VfGH zum VwGH.

Der unionsrechtlich verpflichtend vorgesehene Beitritt der EU zur EMRK wird die EU den Verpflichtungen aus der EMRK und damit auch der direkten Kontrolle des Straßburger Gerichtshofes unterwerfen. Fraglich ist diesbezüglich, ob und wann die nicht der EU angehörenden Vertragsparteien der EMRK die primärrechtlich verankerten Beitrittsbedingungen akzeptieren werden.

Rechtsschutz durch die Mitgliedstaaten

Die Mitgliedstaaten sind unionsrechtlich verpflichtet, die Durchsetzung unionsrechtlich garantierter Rechte durch einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz abzusichern. So muss der Einzelne Zugang zu einem Gericht im Sinne des Unionsrechts haben. Dieses muss über volle Kognitionsbefugnis verfügen, was derzeit in Österreich insbesondere in den Fällen nicht zutrifft, in denen der VwGH (mit bloß nachprüfender Kontrolle) die einzige gerichtliche Instanz darstellt. Des Weiteren muss das zuständige nationale Gericht vorläufigen Rechtsschutz gewähren, wenn dies erforderlich ist, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Unionsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen.

Kontakt:

Mag. Roman Puff

Universität Salzburg

Dept. for Public Law

Kapitelgasse 5-7, 5020 Salzburg

Mobil: 0664-4798053